但是，人类的生存状态、生活状态不是如此，即使有极个别的人单独生活在荒岛上，但对于人类的大多数来说，是生活在人群之中的，是生活在人与人的关系体系、关系网络中的。

其二，在实质重合的情况下，具体立法形式的选择本来就指向自治立法，这恰与既有立法的性质相契合，故不存在立法权类型的选择问题。[41]2017年笔者指导的课题组在湖南湘西土家族苗族自治州人大法制委员会的调研结果亦显示，是否涉及变通问题是自治州人大常委会在实践中判断立法权类型选择适用的核心标准。

仅属自治立法权的事项可结合本民族内部事务诠释的理论标准、《民族区域自治法》教义学分析的规范标准以及具体变通和停止路径的形式标准综合分析。[57]当然，理论上仍可提出该情形的解决方案。第一，针对单行条例制定权滥用长期难解的现实，《立法法》直接放弃了传统上以控制、禁止等为核心的简单规制模式，转为通过赋予自治州一般地方立法权对立法需求适当疏解，通过让其做而任其自然。但由于是实质重合，故上级地方的一般性立法在本质上有悖于《民族区域自治法》的原则和宗旨，故自治州人大得通过行使自治立法权的方式出台相关规定，并根据《立法法》90条第1款之规定在事实上形成对上级地方既有一般地方立法的效力替代。[55]基于《民族区域自治法》８条的规定：上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权，并且依据民族自治地方的特点和需要，努力帮助民族自治地方加速发展社会主义建设事业，自治州得以行使自治权（自治立法权）为由抗辩上级地方政府的一般性事权（一般地方立法权）。

2016年9月29日，该条例正式由恩施州七届人大常委会第三十二次会议表决通过：在到会的31名代表（全体代表40人）中，赞成29人（72.5%），反对0人，弃权1人（2.5%），未按键1人（2.5%）。[3]事实上，直至2016年5月在湖南省永顺县召开的酉水河立法合作第二次联席会议上，统一的《酉水河保护条例》草案才被拆分为《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》和《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》两个文本，而恩施州甚至已于2016年3月将作为单行条例的《酉水河保护条例》报请恩施州第七届人大常委会第二十八次会议进行了审议。进一步来说，传统的外部行政法与内部行政法的框架区分，在社会性规制的约谈实践中的界限似乎日趋模糊。

另一类约谈机制则是经济分权背景下的由国家科层体系内部塑造的压力传导装置，其旨在实现地方监管资源与政策聚焦之调配功能。比如，信用规制工具本身就存在诸多争议，而且尚处于政策试验的状态，[37]并且基于约谈行为本身的灵活性与非法定化特征，很难将所有的约谈实践均与信用规制相挂钩。[47]《哈密地区环境保护约谈办法（试行）》（哈行办发〔2014〕16号）。面对社会性规制领域内日常监管的诸多困境，国家层面往往会通过各类科层调控模式来调动地方各级政府的注意力。

对于市场约谈的这种解读仍然被限定于国家—社会的二元模式之下，但在中国的社会性规制实践中，大量的科层约谈现象愈发表明，国家科层体系内部的约谈机制也发挥了重要的制度功能。关于组织社会学中注意力分配的理论阐述，参见练宏：《注意力分配——基于跨学科视角的理论述评》，《社会学研究》2015年第4期。

参见胡明：《论行政约谈——以政府对市场的干预为视角》，《现代法学》2015年第1期。中央（上级）需要借助科层约谈，才能撬动地方监管资源，才能尽可能削弱分权发包带来的消极效应。《药品医疗器械飞行检查办法》32条规定：针对飞行检查中发现的区域性、普遍性或者长期存在、比较突出的问题，上级食品药品监督管理部门可以约谈被检查单位所在地食品药品监督管理部门主要负责人或者当地人民政府负责人。与市场约谈所秉承的西方规制理念逻辑相对应，科层约谈与小组政治、运动式治理存在着千丝万缕的联系，并且反映出社会主义体制的制度遗产与动员传统。

黄东娅、杨大力：《考核式监管的运行与困境：基于主要污染物总量减排考核的分析》，《政治学研究》2016年第4期。监管者对被监管市场主体的经营状况和守法状况进行翔实记录，并根据既往经营记录和守法记录圈定重点关注的被监管者，在监管活动中对圈定对象予以监管资源的扶植倾斜，监管者还可加强与被监管者相关的舆情监控和信息分析，更加切实地研判被监管者的真实动机。从地方分权的角度出发，对于社会性规制领域的监管困境，诸多学者提出了不同的理论框架。科层约谈 约谈作为一种新型政府规制工具，近年来被广泛运用于税收、价格监管、互联网监管、质量监督、住房土地政策等诸多行业规制领域。

可以说，社会性规制领域内约谈工具的文本规范与实践运作之间存在较大的张力，这种悖论是由特定的社会—政治背景所形塑的。[48]在某种程度上，这其实也间接暗示了，在社会性规制实践中，基于执法资源的短缺，尤其在基层执法领域，约谈往往可能会消解或暗中取代正式化处罚制裁模式，[49]而无力体现回应性规制的递增特征。

行政发包制对于环保领域的监管困境尤其具有较强的解释力。参见王绍光：《煤矿安全生产监管：中国治理模式的转变》，载吴敬琏主编：《比较》（第13辑），中信出版社2004年版，第79-110页。

另外，对于食品药品安全、环境保护、安全生产监管等领域，即便可以在一个宽泛的社会性规制理论框架下对其进行阐释，但其内部之间仍然存在一定程度上的内部构造差异，在监管机构建设、基层执法资源、条/块关系张力以及立法完备程度等诸多层面，均存在不同之处，这导致约谈工具在社会性规制内部的不同领域所发挥的效力与功能无法被一概而论。[13]参见于立深：《现代行政法的行政自制理论——以内部行政法为视角》，《当代法学》2009年第6期。[90] See Nicole Ning Liu,Carlos Wing-Hung Lo,Xue Yong Zhan Wei Wang,Campaign-Style Enforcement and Regulatory Compliance,Public Administration Review,Vol.75,No.1(2015),pp.85-95. [91]See Jean C.Oi,The Role of the Local State in China's Transitional Economy,The China Quarterly,Vol.144,No.144(Dec.,1995),pp.1132-1149. [92]参见周雪光：《运动式治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期。与回应性规制的西方理论相对应，社会性规制领域内市场约谈的中国实践在某种程度上也初步呼应了这一制度特征，尤其是在监管实践中逐步建立的约谈、分级监管、联合惩戒等创新规制手段及其制度组合，均是回应性模式的体现。[20] 可以说，执法金字塔体系下带有软法色彩的劝导机制与当代中国盛行的市场约谈工具在制度谱系与功能效果上带有极强的相似性，均是激励与实现规制遵从的工具装置。这的确有效弥补了监管组织资源的不足，短期内实现了一定的治理效果，但究其本质而言，运动式治理模式始终是常规科层行政的异质因素。

[11]参见陈越峰：《中国行政法（释义）学的本土生成——以行政行为概念为中心的考察》，《清华法学》2015年第1期。[28]《食品安全法》114条规定：食品生产经营过程中存在食品安全隐患，未及时采取措施消除的，县级以上人民政府食品药品监督管理部门可以对食品生产经营者的法定代表人或者主要负责人进行责任约谈。

因此，本部分对于约谈工具的第一个角色——市场监管工具——的分析，将借助政府规制理论，尤其是借助回应性规制中的执法金字塔模型理论，以期解读约谈工具作为一种规制遵从机制（regulatory compliance）在实践中如何促进市场主体的合规行为。《大气污染防治法》22条规定：对超过国家重点大气污染物排放总量控制指标或者未完成国家下达的大气环境质量改善目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当会同有关部门约谈该地区人民政府的主要负责人，并暂停审批该地区新增重点大气污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。

简而言之，尽管社会性规制领域围绕市场约谈工具设定了约谈+信用规制等一系列精巧的监管组合装置，国家层面也不断吸收回应性规制等西方理论，打造本土化的现代监管型国家体系，然而，基于监管资源稀缺、指标管控考核模式等各类本土因素的消极影响，[56]约谈工具的运行往往被禁锢在执法金字塔底部，较难与其他精细化的规制工具相结合，从而无法体现回应性的运转特征，导致整套社会性规制体系在实践中运转不良与相对失灵。毕竟，市场规制范式的成功与否取决于诸多因素，尤其是在社会性规制领域，基于被规制企业的异质多样性，有效规制的实现需要多样化的规制执行模式，来激励并确保市场主体的遵从行为。

对约谈后质量管理工作仍不到位、质量管理措施仍不完善、质量管理责任仍不落实或存在问题仍拒不整改的，在诚信评级、招标配送或行业通报中采取一定措施予以惩戒。（三）执法金字塔下约谈工具的本土实践困境 1．监管执法资源稀缺的客观拘束 回应性规制体系下的执法金字塔设计的重要假定在于，任何一层规制策略基于自身局限均有可能失效，更上一级的规制策略都是在下一层基础上，吸取失效经验而增设的各类改良规制策略，从而使得执法金字塔能够逐级向上奏效。不难发现，在当代中国的食品药品安全、环境保护、安全生产等社会性规制领域，运动式治理模式日趋常规化。See Waikeung Tam and Dali L.Yang,Food Safety and the Development of Regulatory Institutions in China,in Dali L.Yang (ed.),Discontented Miracle: Growth,Conflict and Institutional Adaptations in China,World Scientific Publishing,pp.177-181.在环保行政领域，亦有学者关注到环保机构在基层行政系统中的弱势地位与脆弱的规制执行能力。

关于风险论的历史阐述，参见曹正汉：《中国的集权与分权：风险论与历史证据》，《社会》2017年第3期。[15]可以说，处于金字塔底部的体现出软法色彩的劝导模式是在回应性规制体系下实现规制遵从的重要机制。

省食品药品监督管理局可以直接对行政相对人和下级政府分管领导及食品药品监管部门相关负责人进行约谈。[61]关于行政发包制的理论模型，参见周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2017年版，第29-76页。

（6）存在其他需要约谈的突出环境问题的。尤其是在食品安全等社会性规制领域，由于城乡二元体系的历史架构，信用档案的声誉制裁功能同样也面临地理层级的差别，对于基层辖区的小微企业与个人生产者的拘束效果远远弱于城市地区的大中型企业。

在科层约谈等组织激励因素下，各类食品药品安全、环保治理以及安全生产专项治理活动，在不同政府层级以近乎日常行政的形态定期开展。[47]《天津市安全生产约谈制度（试行）》第12条规定：约谈制度不代替对安全生产违法违规行为的行政处罚。在其看来，中央政府为了降低自身承担的社会风险及保持政治稳定，需要把易于引发社会风险的食品安全监管、环境保护等行政事务尽可能交给地方政府去完成，使得本应由中央政府承担的一部分事务，因降低社会风险的需要也转移至地方政府，从而导致过度分权现象。在各类正式惩戒机制之外，其以较低成本替代性地发挥了一定程度的规制遵从促进功能。

[43]在当代中国社会性规制的特定语境下，尽管《食品安全法》、《环境保护法》、《安全生产法》等法律配备了大量新型制裁工具，[44]但是，这些更高层级的处罚制裁措施，其监管程序的运转需要耗费大量执法资源，常规执法资源的匮乏（尤其在基层政府领域）[45]致使较低成本的约谈机制成为日常监管程序中的首选方案，而尽可能地回避采取更高成本、更为正式化的制裁措施。因此，科层约谈往往成为打开政策之窗的钥匙，使资源贫瘠的日常行政转为高效运转的运动式治理。

食品药品安全、环境保护、安全生产等社会性规制领域的科层约谈立法，尽管在规范效力等级、涵盖范围以及拘束效果上存在一定的细节差异，但基本上秉承了相对一致的制度逻辑。参见冉冉：《中国地方环境政治：政策与执行之间的距离》，中央编译出版社2015年版，第76-99页。

（二）中国社会性规制中科层约谈的规范与实践 相比于西方监管型国家的传统范式，在中国特色监管型国家的建构过程中，面对种种社会性监管危机，中央仍然倾向于官僚科层体系的内部控制模式。注释: [1]关于具体行业领域的讨论，参见巴海鹰：《税务稽查约谈制度研究》，《税务与经济》2009年第1期。